گزارش کمیسیون اصل ۹۰ درباره لزوم ساماندهی تقنینی و نظارتی رمزارزها قرائت شد

علی کشوری سخنگوی کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی در جلسه نوبت عصر روز چهارشنبه ۳۱ مرداد ۱۴۰۳ صحن مجلس گزارش این درباره لزوم ساماندهی تقنینی و نظارتی در حوزه رمزارزها را قرائت کرد.

متن این گزارش به شرح زیر است:

مقدمه 

با ظهور پدیدۀ «زنجیرۀ بلوکی» (Blockchain) و «رمزارزها»، مطالعات آینده‌پژوهی، ایده‌های متنوع و قابل‌توجهی دراین‌خصوص مطرح کرده‌اند و بعضاً آینده را از آنِ فناوری مذکور قلمداد می‌کنند؛ از سویی نظراتی مبنی بر وجود ایرادات مهمی در منطق ادامۀ کار رمزارزها، از جمله غیرمتمرکز بودن آن و نحوۀ ارتباط آن با حاکمیت پول‌های ملی و نظم اقتصادی و ایجاد بستر فعالیت‌های غیرقانونی مطرح می‌شود. همچنین برخی این موضوع را پدیده‌ای مبهم می‌دانند که در نهایت ممکن است به یک انتقال ثروت بزرگ از سوی برخی از کشورها و فعالان اقتصاد جهانی به سمت عده‌ای دیگر منجر شود.

با وجود گذشت سال‌ها از طرح این موضوع و گسترش این موارد و ورود بسیاری از مردم به این حوزه، اقدام مؤثری برای تعیین تکلیف فعالان و همچنین سرمایه‌گذاران این بستر، به‌ویژه موضوع «مبادلۀ رمزارزها» (تحت عنوان صرافی‌های دیجیتال) انجام نشده است و عدۀ زیادی نیز باتوجه‌به تبلیغات فراوان در این حوزه، سرمایه‌های خود را به این بازار وارد کرده‌اند؛ حال آنکه در خصوص ماهیت رمزارزها و مهم‌تر آن امنیت بسترهای مبادلۀ موجود، اعمال سیاست‌های حاکمیتیِ مشخصی صورت نگرفته است. 

حسب گزارش‌های واصله از سوی نهادهای کارشناسی و پژوهشی و همچنین دستگاه‌های اطلاعاتی و نظارتی در خصوص مسائل امنیتی این حوزه (نظیر پول‌شویی، کلاهبرداری، خروج ارز و سرمایه از کشور و…) و همچنین درخواست‌های فعالان این حوزه، کمیسیون اصل نودم ق.ا به موضوع ورود پیدا کرد که گزارش مختصر آن به همراه پیشنهاد اقدامات بعدی به نمایندگان محترم و افکار عمومی تقدیم می‌شود.
 
تبیین موضوع:

به گواه آمار منتشره توسط سایت های مبادلۀ رمزارز و گزارش نهادهای پژوهشی، مبادلات روزانۀ این رمزارزها بعضاً در حد مبادلات روزانۀ سهام در بازار سرمایۀ کشور است و این در حالی است که نهادهای متولی اصلی در این حوزه طی سالیان اخیر و متناسب با رشد فعالیت این بازار، اقدامات تنظیم‌گری مشخص و کافی انجام نداده‌اند. اکتفایِ صرف به اعلام ممنوعیت مبادلات رمزارزها نمی توانست این بازار را ساماندهی کند و تجربۀ پیشین تضییع اموال مردم در بازارهای مشابه، می بایست به طور جدی مدنظر قرار می گرفت. لذا لازم بود بانک مرکزی به عنوان متولی اصلی حوزۀ نظام پولی کشور در اسرع وقت ضمن ارائه یک برآورد قابل اتکا از آیندۀ این فناوری و اثر آن بر اقتصاد و به ویژه نظام پولی و مبادلات کشور، مقررات لازم برای فعالیت به ویژه در حوزۀ مبادلات رمزارزها را پیشنهاد کرده و نسبت به نظام مند نمودن فعالیت در این حوزه اقدام نماید. مسألۀ درگاه های پرداختی برای این مبادلات از جمله مهم ترین دغدغۀ فعالان این حوزه بود که بعضاً شاهد آن بودیم که درگاه های پرداخت به سایت هایی ارائه می شود که از نظر بانک مرکزی فاقد مجوز فعالیت در این حوزه بودند.

همچنین لزوم ساماندهی حوزۀ مالیاتی برای این بازار با نظارت سازمان امور مالیاتی ناگزیر می‌نمود. شورای عالی بورس، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و همچنین وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و صداوسیما نیز هر کدام در بخش‌های مرتبط می‌بایست به این حوزه ورود کرده و تکالیف ذاتی خود در ارتباط با این فعالیت را انجام می‌دادند. 

بایستی به این نکته توجه داشت که باتوجه‌به تکثر رمزارزها، حوزه‌های مرتبط و ابعاد متفاوت آنها از یک سو و تحولات سریع این حوزه به‌واسطهٔ سرعت ظهور فناوری‌های جدید، موضع‌گیری و مواجهۀ واحدی با این پدیده میسر نخواهد بود. کشورها رویکردهای متفاوت و بعضاً متعارضی در مواجهه با ابعاد و حیثیت‌های مختلف این پدیده اتخاذ کرده‌اند که برای فهم و تحلیل آنها می‌توان به گزارش‌های پژوهشی دراین‌خصوص مراجعه کرد.

لکن بررسی مواضع مختلف کشورها نشان می‌دهد که در دنیا کماکان موضع مشخص و واحدی در خصوص این پدیدۀ جدید شکل نگرفته است؛ لذا در مواجهه با آن می‌بایست جوانب احتیاط رعایت می‌شد. رسمیت یافتن رقبای بانک مرکزی در کنترل متغیرهای بازار، تسهیل پرداخت‌های الکترونیک خارج از پروتکل‌های تعریف شده که منجر به عدم توانایی بانک مرکزی برای ایفای نقش فعال در بازار پول می‌شد، از دیگر نگرانی‌های این حوزه بودند.
 
استنادات قانونی:

بایستی توجه داشت که نظام فکری حاکم بر طراحی و توسعه شبکه‌های غیرمتمرکز که امروزه یکی از مظاهر آن در قالب رمزارزها عینیت یافته، مبتنی بر ایجاد بسترهای نظارت‌پذیر و تنظیم گریز است و شالودۀ این نظامات و مبانی فکری حاکم بر آنها به‌گونه‌ای توسعه‌یافته است که بتواند فارغ از دغدغۀ شناسایی و رصدپذیری، امکان نقش‌آفرینی متعاملین را فراهم آورد؛ لذا همواره حاکمیت‌ها مخاطرات ناشی از فعالیت در این بازارها را بر عهدۀ متعاملین آن می‌دانند؛ لکن به‌منظور بهره مندسازی فعالان اقتصادی از ظرفیت‌های فناوری بلاکچِین، دولت‌ها اقدام به توسعۀ رمزپول‌ها تحت نظارت حاکمیت می‌کنند و همچنین سعی می‌کنند اقداماتی نیز برای تنظیم‌گری بازار انجام دهند. اهم مقررات این حوزه، پیش از ورود کمیسیون اصل نودم به موضوع به شرح ذیل بود:

مصوبات جلسات شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پول‌شویی مبنی بر ممنوعیت

به‌کارگیری رمزارزها در نهادهای پولی و بانکی در سال ۱۳۹۶ 

تدوین پیش‌نویس سیاست‌نامهٔ بانک مرکزی در خصوص رمزارزها در سال ۱۳۹۷ 

بیانیۀ مورخ  ۱۹/  ۴/ ۱۳۹۸ بانک مرکزی در خصوص انحصار انتشار رمزارزها و یا توکن‌های مبتنی بر ریال، طلا و فلزات گران‌بها و ارز و غیرمجاز بودن مشارکت در تشکیل، اداره و فعالیت در شبکه‌های پولی مبتنی بر فناوری بلاکچِین 

اطلاعیۀ عمومی مورخ  ۲۲/  ۴/ ۱۳۹۸ بانک مرکزی مبنی بر عدم صدور هرگونه مجوز انتشار رمزارزها از سوی بانک مرکزی 

تصویب و ابلاغ مصوبۀ مورخ  ۱۳/  ۵/ ۱۳۹۸ هیئت وزیران در خصوص ضوابط استخراج رمزارز و ممنوعیت استفاده از آن در مبادلات داخل کشور باتوجه‌به افزایش تقاضا در خصوص استخراج رمزارزها 

ابلاغ ضوابط کلی به‌کارگیری رمزارزهای حاصل از استخراج مجاز داخلی برای تأمین ارز وارداتی کشور طی تصویب‌نامه مورخ  ۳۰/  ۷/ ۱۳۹۹ 

اعلام بلامانع‌بودن تبادل رمزارزهای حاصل از استخراج مجاز داخلی در جهت تأمین ارز وارداتی بر اساس ضوابط بانک مرکزی توسط شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پول‌شویی در سال ۱۳۹۹ 

تصویب «سند ملی سیاست‌ها و تکالیف توسعۀ رمزپول بانک مرکزی و ساماندهی رمزارزها» توسط شورای عالی فضای مجازی و ابلاغ آن در تاریخ  ۹/  ۱۲/ ۱۳۹۹ به دستگاه‌های ذی‌ربط. 

علی‌رغم تلاش‌های فوق، تغییرات فناوریِ بسیار سریع در این حوزه و همچنین ورود تعداد زیادی از افراد جامعه و فعالان اقتصادی به این تکنولوژی، لزوم تعیین یک سیاست‌گذاری کلان در سطح قانونی جامع را بیش‌ازپیش آشکار می‌کرد.

اقدامات کمیسیون اصل نودم قانون اساسی و نهادهای نظارتی و پژوهشی:

کمیسیون در بادی امر با مکاتبه با تمامی دستگاه‌های مرتبط و همچنین نهادهای پژوهشی و کارشناسی و ایضاً دستگاه‌های اطلاعاتی و امنیتی و نهادهای نظارتی، سعی در ترسیم و ایضاح ابعاد مختلف قضیه و جایگاه اقدامات انجام شده و احصاء برنامه‌های مورد لزوم برای آیندۀ این حوزه نمود.

گزارش‌های نظارتی و پژوهشی مفصل و مشروحی از سوی سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات کشور، وزارت اطلاعات و مرکز پژوهش‌های مجلس به کمیسیون واصل شد؛ همچنین دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط نیز هر کدام به‌مقتضای شرح وظایف خود، مسائل مرتبط را تبیین نمودند که ذیلاً به اهم آنها اشاره می‌شود:

بانک مرکزی اقدامات خود برای ساماندهی این حوزه را برشمرد و بر «لزوم اتخاذ راهبرد کلان حاکمیت در خصوص مواجهه با پدیدۀ رمزدارایی‌ها» و اعلام آمادگی برای مشارکت در وضع قوانین مؤثر در این حوزه، تأکید کرد. 

لازم به ذکر است بانک مرکزی پیش‌ازاین در مکاتبه با رئیس محترم مجلس، تعریف بیان شده از رمزارز در لایحۀ اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز را ناقص و نادقیق دانسته بود و نسبت به لزوم قانون‌گذاری جامع و کامل راجع به رمزارزها در قالب یک لایحۀ مستقل و مجزا تأکید کرده بود.

نهادهای اطلاعاتی و امنیتی نیز در گزارش‌های مفصلی به ابعاد و همچنین مخاطرات امنیتی این حوزه پرداختند که اهم آنها شامل موارد ذیل بود: 

انجام مبادلات مالی توسط مجرمان و تبهکاران در بستر رمزارزها که امکان رصد و کنترل و شناسایی و نظارت را از میان می‌برد. 

امکان فرار مالیاتی 

امکان استفاده از رمزارزها در سایت‌های قمار و شرط‌بندی 

استفادۀ سازمان‌های تروریستی از رمزارزها برای فعالیت‌های مجرمانۀ خود 

وجود جزئیات محدود و غیرقابل‌دسترس از هویت مالکان یا معامله‌گران 

ضمناً وزارت اطلاعات پیشنهاد تشکیل کارگروهی متشکل از دستگاه‌های ذی‌صلاح و نهادهای نظارتی برای رصد و نظارت بر پدیده‌های رمزدارایی را مطرح کرد.

دیوان محاسبات با ارائه گزارش مالی – محاسباتی در خصوص رمزارزها، لزوم تبدیل ماحصل جمع‌بندی‌ها به «قانون جامع» را هشدار داد. 

همچنین سازمان بازرسی کل کشور پس از ارائه گزارش مشروح خود، متضمن دلایل ورود افراد به این بازار و همچنین تفکیک انحای مختلف تهیۀ رمزارزها و تحلیل کارشناسی آنها در محورهای ذیل جمع‌بندی خود را ارائه کرد: 

ایجاد آگاهی و اطلاع‌رسانی به کاربران این حوزه 

تدوین سندهای اجرایی و سیاست‌گذاری حاکمیتی لازم توسط واحدهای متولی از جمله مجلس، وزارت صمت، بانک مرکزی، وزارت نیرو، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان امور مالیاتی

ایجاد پروتکل‌های قضایی و حقوقی در حوزه‌های مرتبط 

مرکز پژوهش‌های مجلس نیز طی گزارش جامعی، منافع و مضار این بازار تشریح نمود که بخش‌های عمومی آن برای مخاطبان قابل‌دسترسی است. 

پس از جمع‌بندی و تحلیل این مکاتبات، برای کمیسیون مشخص شد که بایستی از ظرفیت کمیسیون اصل نودم برای ایجاد هماهنگی میان دستگاه‌های متولی اجرایی و نظارتی استفاده شود؛ لذا با دعوت از تمامی دستگاه‌ها و نهادهای مرتبط طی ۳ جلسۀ تخصصی، همۀ ابعاد موضوع مورد رسیدگی قرار گرفت و مصوبه‌ای به شرح ذیل به دستگاه‌ها ابلاغ شد:

«تشکیل کارگروه مشترک «رمزارزها» برای بررسی همه‌جانبهٔ موضوع و تحلیل همۀ آسیب‌ها و فرصت‌ها و نیل به سندی جامع و واحد برای تنظیم قواعد و مقررات مرتبط»

مقرر شد این کارگروه با حضور وزارت امور اقتصادی و دارایی، ستاد تحول دولت و کارگروه رمزارزش نهاد ریاست‌جمهوری، کمیسیون اقتصادی مجلس، بانک مرکزی و وزارت اطلاعات تشکیل شود و ضمن آسیب‌شناسی موضوع، تمامی اسناد، لوایح تهیه شده و طرح‌های مدون، تجمیع و در نهایت سند واحدی به مجلس ارائه شود.

نهایتاً پس از تلاش کارگروه‌های تخصصی در دولت و با حضور کارشناسان ویژه و با همراهی کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، در ابتدا فصول اول و دوم سند جامع، مربوط به «ساماندهی رمزارزش‌ها»، «تعاریف»، «ساختارها و استخراج»، «خلق و انتشار» به تصویب رسید و سپس با پیگیری‌های کمیسیون و اقدامات معاونت اقتصادی و ایضاً حقوقی ریاست‌جمهوری و دبیرخانۀ ستاد ملی رمزارزش و کارگروه‌های تخصصی آن، پیش‌نویس اولیه که بخش‌های بعدی یعنی «نگهداری»، «مبادله» و «پرداخت» را نیز شامل می‌شد، تهیه و تدوین شد.

معاون محترم اقتصادی رئیس‌جمهور عطف به مکاتبات پیگیری کمیسیون اصل نودم در مکاتبه‌ای با معاون محترم حقوقی رئیس‌جمهور در تاریخ  ۳/  ۱۲/ ۱۴۰۱، تسریع در ابلاغ رسمی لایحه را مطابق تصمیم دومین جلسۀ ستاد ملی رمزارزش، خواستار شد و مهلتی سه‌ماهه یعنی پایان خردادماه ۱۴۰۲ را برای ارائه پیش‌نویس لایحۀ جامع رمزدارایی‌ها تعیین کرد.

معاون محترم حقوقی رئیس‌جمهور طی مصاحبه‌ای در تاریخ  ۳۱/  ۵/ ۱۴۰۲ اتمام تدوین لایحۀ رمزارزها را به طور رسمی اعلام کرد؛ لکن تاکنون این لایحه به مجلس محترم ارائه نشده است. 

لازم به ذکر است به‌موازات اقدام دولت و با عنایت به گزارش‌های واصله مبنی بر نابسامانی گسترده در حوزۀ رمزدارایی‌ها خصوصاً بخش تبادل و نگهداری و بنا بر تعلل دولت در ارسال لایحۀ مزبور، کمیسیون اقتصادی مجلس بر مبنای متن پیش‌نویس ارائه شده از سوی معاونت حقوقی رئیس‌جمهور، «طرح ساماندهی و توسعه رمزدارایی‌ها» را اعلام وصول و کلیات آن را به تصویب رساند. 

کمیسیون اصل نودم نیز در راستای پیگیری تکالیف قانونی فوق در تاریخ  ۱۳/  ۹/ ۱۴۰۲ ضمن مکاتبه‌ای با معاون حقوقی رئیس‌جمهور آخرین وضعیت این لایحه و مراحل ارسال آن به مجلس شورای اسلامی را استعلام کرد.
 
نتیجه‌گیری و ارائه پیشنهاد:

علی‌ای‌حال با عنایت به سیر تخصصی و مطوّل آماده شدن متن پیش‌نویس مذکور و نظر به آنکه تعداد کثیری از مردم در حال استفاده ازاین‌قبیل دارایی‌های نوظهور هستند، ضروری است تا برای تقسیم کار و تعیین تکلیف قانونی افراد و دستگاه‌های مرتبط این حوزه و نیز برخورد با متخلفان و سودجویان، مجلس محترم نسبت به بررسی و تصویب هرچه سریع‌تر طرح مذکور اهتمام کافی به عمل آورد.

در خاتمه به استحضار می‌رساند: ازآنجاکه مطابق استفتا صورت‌گرفته از دفتر مقام معظم رهبری، ایشان به‌طورکلی، حکم خریدوفروش و تولید ارزهای دیجیتال را تابع قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران دانسته‌اند، لذا نظریۀ شرعی معظم له نیز منوط به تصویب قوانین موردنیاز این حوزه شده است و این مطلب، تکلیف شرعی مجلس محترم برای تسریع در بررسی و تصویب قانون ساماندهی رمزدارایی‌ها و پایان بخشیدن به ابهامات و نابسامانی‌های این حوزه در کشور را دوچندان می‌سازد.